Les commerçants riverains de travaux publics le savent bien : un chantier de voirie peut entraîner des conséquences très lourdes sur l’activité d’un commerce.
Suppression temporaire de stationnement, modification de circulation, barrières, poussières, bruit, perte de visibilité, accès piéton rendu plus difficile, baisse de fréquentation : les nuisances peuvent être réelles.
Pour autant, tout préjudice résultant de travaux publics ne crée pas automatiquement un droit à indemnisation.
C’est même l’une des grandes difficultés de ce contentieux.
Le juge administratif admet que les riverains d’une voie publique doivent supporter, sans indemnité, les sujétions normales qui leur sont imposées dans un but d’intérêt général. Seul un préjudice présentant un caractère grave — ou anormal — et spécial, en lien direct avec les travaux publics, peut ouvrir droit à réparation.
1. Le principe : les modifications de circulation ne sont pas, en elles-mêmes, indemnisables
La règle est désormais bien établie.
En principe, les modifications apportées à la circulation générale, qu’elles résultent de changements dans l’assiette, la direction ou l’aménagement des voies publiques, ou encore de la création de voies nouvelles, ne sont pas de nature à ouvrir droit à indemnité.
Il en va autrement lorsque ces modifications ont pour conséquence d’interdire ou de rendre excessivement difficile l’accès des riverains à la voie publique.
Le Conseil d’État l’a rappelé dans sa décision du 11 février 2015, n° 367342, mentionnée aux tables du Recueil Lebon : le juge ne peut pas se borner à rechercher si l’accès à la voie publique a été totalement interdit ; il doit aussi vérifier si cet accès n’a pas été rendu excessivement difficile et si, dans les circonstances de l’espèce, il en est résulté un préjudice grave et spécial.
La distinction est importante.
Il ne suffit donc pas de démontrer une gêne. Il faut démontrer une gêne d’une intensité particulière.
Le commerçant ne peut pas se contenter d’affirmer que le chantier a été défavorable à son activité. Il doit établir que les travaux ont eu, pour son commerce, des conséquences excédant les contraintes ordinaires que les riverains doivent supporter au nom de l’intérêt général.
2. Les deux conditions classiques : causalité et préjudice grave et spécial
Le riverain d’une voie publique qui sollicite une indemnisation au titre de dommages de travaux publics doit établir deux éléments.
D’une part, il doit démontrer le lien de causalité direct entre les travaux publics et les dommages invoqués.
D’autre part, il doit démontrer le caractère grave et spécial de son préjudice.
Cette formule est régulièrement reprise par les juridictions administratives. La CAA de Bordeaux l’a rappelé dans l’arrêt du 14 décembre 2017, n° 15BX03813, relatif à un commerce de tabac-presse affecté par des travaux rue de la Benauge à Bordeaux.
La même formule a été reprise par la CAA de Paris dans l’arrêt du 29 juin 2017, n° 16PA00112, concernant une crêperie confrontée à des travaux successifs de voirie, d’assainissement, d’enfouissement de réseaux et de réalisation d’une piste cyclable.
Elle a encore été rappelée récemment par la CAA de Lyon dans un arrêt du 17 octobre 2024, n° 23LY00287, à propos d’une boulangerie invoquant la suppression de places de stationnement et de livraison devant son commerce.
La jurisprudence est donc stable.
Le contentieux ne se gagne pas seulement avec un tableau de chiffre d’affaires. Il se gagne en démontrant une causalité, une intensité et une spécialité.
3. Une simple perte de chiffre d’affaires ne suffit pas
C’est la leçon la plus rude pour les commerçants.
Une baisse de chiffre d’affaires, même réelle, ne suffit pas nécessairement à caractériser un préjudice indemnisable.
Dans l’arrêt de la CAA de Bordeaux du 14 décembre 2017, le requérant exploitait un commerce de tabac-presse et sollicitait plus de 400 000 euros d’indemnisation. Il invoquait notamment la difficulté d’accès à son commerce, une signalisation insuffisante, une baisse significative de chiffre d’affaires, le licenciement de sa salariée et une perte de valeur de son fonds de commerce.
La cour a rejeté sa demande.
Elle a relevé que les commerces étaient restés accessibles aux piétons pendant toute la durée du chantier, qu’une passerelle avait été aménagée pour maintenir l’accès à l’entrée du commerce, et que l’activité avait continué pendant les travaux. Elle a aussi replacé la baisse de chiffre d’affaires dans son contexte économique, notamment celui du marché du tabac.
Autrement dit, la baisse du chiffre d’affaires ne suffit pas si le juge estime qu’elle peut s’expliquer par d’autres facteurs ou que l’accès au commerce est resté praticable.
La même rigueur se retrouve dans l’arrêt de la CAA de Paris du 29 juin 2017.
La société exploitant une crêperie faisait valoir une baisse de chiffre d’affaires de l’ordre de 20 à 25 %. La cour a pourtant rejeté sa demande, en relevant que le restaurant était demeuré ouvert, que l’accès était resté possible, que les travaux n’avaient pas été en permanence situés à proximité directe du commerce, et que les données comptables produites ne permettaient pas d’établir un lien suffisamment direct entre les travaux et la baisse d’activité.
La décision est sévère, mais elle est parfaitement révélatrice de la logique du juge administratif.
Le commerçant ne doit pas seulement prouver qu’il a perdu du chiffre d’affaires. Il doit prouver que cette perte est directement imputable aux travaux et qu’elle dépasse les sujétions normales imposées aux riverains.
4. Le maintien de l’accès au commerce est souvent décisif
Dans ce type de contentieux, le juge accorde une importance particulière à la question de l’accès.
Le commerce est-il resté ouvert ?
L’accès piéton était-il possible ?
L’accès automobile était-il totalement interrompu ou seulement modifié ?
Des déviations ont-elles été mises en place ?
Une signalétique a-t-elle été installée ?
Les clients pouvaient-ils stationner à proximité ?
Des livraisons restaient-elles possibles ?
Ces questions sont souvent déterminantes.
Dans l’arrêt de la CAA de Toulouse du 3 décembre 2024, n° 23TL00188, une société exploitant un magasin de meubles sollicitait l’indemnisation de préjudices subis à l’occasion de travaux de voirie réalisés pour l’insertion d’une ligne de bus. La cour a rejeté la demande en relevant notamment que l’accès au magasin avait été maintenu, que les barrières n’occultaient pas la visibilité du commerce, que certaines difficultés étaient temporaires ou isolées, et que le lien direct entre les travaux et les dépenses invoquées n’était pas établi.
La cour ajoute un point intéressant : l’aménagement de la voie publique pouvait aussi procurer des avantages futurs au commerce, notamment par l’arrivée d’une nouvelle clientèle empruntant la ligne de bus ou les cheminements piétons et cycles.
Cette motivation est importante.
Elle montre que le juge ne raisonne pas uniquement sur la gêne temporaire subie pendant le chantier. Il peut également tenir compte de l’amélioration attendue de l’aménagement public.
5. La suppression du stationnement ne suffit pas toujours
Les commerçants invoquent souvent la suppression de places de stationnement.
L’argument peut être sérieux, notamment pour les commerces de proximité, les boulangeries, les pharmacies, les restaurants ou les commerces nécessitant des achats rapides.
Mais, là encore, la suppression du stationnement ne suffit pas mécaniquement.
Dans l’arrêt de la CAA de Lyon du 17 octobre 2024, une boulangerie soutenait que l’aménagement d’une voie réservée aux bus avait entraîné la suppression de places de stationnement minute et de livraison situées à proximité immédiate du commerce, provoquant une perte de clientèle et une baisse de chiffre d’affaires.
La cour a relevé que les travaux n’avaient duré qu’un mois, que l’accès à l’établissement était resté possible, que la circulation avait été maintenue dans les deux sens, et que la suppression des places avait été compensée par la mise à disposition de places de parking à proximité.
La demande a donc été rejetée.
La suppression de stationnement doit donc être appréciée concrètement : durée, nombre de places supprimées, distance des parkings de substitution, nature du commerce, habitudes de clientèle, possibilité de livraison, évolution réelle de la fréquentation.
6. Les nuisances doivent être objectivées
Bruit, poussières, barrières, palissades, modification de cheminement, gêne visuelle : tous ces éléments peuvent contribuer à caractériser un préjudice grave et spécial.
Mais ils doivent être prouvés.
Dans l’arrêt de la CAA de Marseille du 15 octobre 2024, n° 23MA02033, un salon de coiffure situé dans le centre-ville d’Aix-en-Provence sollicitait l’indemnisation de pertes liées à des travaux d’aménagement réalisés entre 2016 et 2020. La cour a rejeté la demande, en relevant notamment que le commerce était resté ouvert, que l’accès par le cours Mirabeau demeurait facile, que les constats produits ne démontraient pas que l’accès à la rue avait été rendu particulièrement difficile, et que les nuisances de bruit ou de poussières n’étaient pas établies comme ayant directement affecté le commerce.
Cette décision confirme une tendance constante.
Le juge ne se satisfait pas d’allégations générales.
Il faut des constats de commissaire de justice, des photographies datées, des attestations circonstanciées, des documents de chantier, des plans de circulation, des courriers de clients, des éléments comptables comparatifs et, si nécessaire, une expertise.
7. Une actualité 2026 : même des constats précis ne suffisent pas toujours en référé-provision
Une décision récente de la CAA de Toulouse, statuant en référé, illustre encore la difficulté.
Dans une ordonnance du 28 avril 2026, n° 25TL01252, une société exploitant un restaurant à Narbonne-Plage demandait une provision en raison de travaux réalisés sur la promenade du front de mer. Elle produisait notamment des procès-verbaux de commissaire de justice constatant des difficultés d’accès piéton, des barrières, des passages étroits et l’absence d’éclairage.
Pourtant, la cour a rejeté la demande de provision.
Elle a considéré que l’obligation invoquée n’était pas non sérieusement contestable, notamment parce que la commune soutenait que la baisse d’activité était déjà amorcée avant les travaux. Elle a aussi relevé que l’accès à l’établissement était resté assuré, sauf ponctuellement, et que le chantier n’avait pas rendu l’accès exceptionnellement difficile ou impossible.
Cette décision est précieuse.
Elle montre qu’en référé-provision, le requérant doit franchir une difficulté supplémentaire : il ne suffit pas d’avoir des arguments sérieux ; il faut que l’obligation de la personne publique apparaisse avec un degré suffisant de certitude.
Lorsque la causalité est discutée, que l’activité était déjà en baisse, ou que l’accès est demeuré possible, le juge des référés peut refuser toute provision et renvoyer le débat au fond.
8. Il subsiste toutefois des hypothèses d’indemnisation
Il ne faut pas déduire de cette jurisprudence que les commerçants ne sont jamais indemnisés.
Lorsque le dossier est solide, l’indemnisation reste possible.
Elle suppose généralement une combinaison d’éléments :
un chantier long ou particulièrement perturbant ;
une proximité immédiate avec le commerce ;
une réduction importante de l’accessibilité ;
une perte de stationnement non compensée ;
une perte de visibilité ;
une baisse de chiffre d’affaires objectivement corrélée aux périodes de travaux ;
une absence d’autres causes plausibles ;
un préjudice concentré sur un commerce ou un petit nombre de commerces ;
des pièces comptables fiables et comparatives.
Dans certains dossiers, l’expertise peut être décisive, surtout lorsqu’elle permet d’objectiver la perte de marge ou la perte de chiffre d’affaires imputable aux travaux.
Mais la ligne jurisprudentielle demeure exigeante : le juge indemnise le sacrifice particulier, non la gêne ordinaire.
9. La stratégie probatoire des commerçants
Les commerçants doivent donc constituer un dossier très tôt.
Il faut éviter d’attendre la fin du chantier pour tenter de reconstruire la preuve.
Les pièces utiles sont notamment :
procès-verbaux de constat pendant les différentes phases du chantier ;
photographies datées montrant les accès, palissades, barrières, panneaux et cheminements ;
plans de circulation avant, pendant et après travaux ;
arrêtés de voirie ;
courriers de la collectivité annonçant les phases de chantier ;
attestations de clients ;
attestations de fournisseurs ou livreurs ;
éléments comptables mensuels, et non seulement annuels ;
comparaison avec les exercices antérieurs ;
comparaison avec les périodes non affectées par les travaux ;
analyse de marge brute ou de marge nette selon le poste demandé ;
preuve de l’absence d’autres causes de baisse d’activité ;
éventuels échanges avec la collectivité sur les difficultés d’accès ou de signalétique.
La preuve doit être dynamique.
Il faut pouvoir montrer que la baisse de chiffre d’affaires correspond exactement aux périodes et aux lieux de gêne, et qu’elle ne résulte pas d’un ralentissement antérieur, d’un changement de gestion, d’un contexte économique défavorable, ou d’une évolution propre à l’activité.
Conclusion
Tout préjudice résultant de travaux publics ne crée pas un droit à indemnisation.
Le principe reste sévère : les riverains des voies publiques doivent supporter les sujétions normales imposées par les travaux réalisés dans l’intérêt général.
L’indemnisation n’est possible que si le commerçant démontre un préjudice grave et spécial, directement causé par les travaux.
La simple baisse de chiffre d’affaires ne suffit pas. Le maintien d’un accès piéton, l’existence de parkings de substitution, la possibilité de continuer l’activité, la durée limitée du chantier ou l’existence de causes économiques concurrentes peuvent conduire au rejet de la demande.
La jurisprudence récente confirme cette rigueur.
Les décisions rendues en 2017, 2024 et 2026 montrent que le juge administratif ne répare pas une gêne commerciale simplement vraisemblable. Il exige une démonstration précise, documentée, chiffrée et individualisée.
La leçon pratique est donc claire : le commerçant qui subit des travaux publics devant son établissement doit constituer son dossier dès le premier jour du chantier.
À défaut, il risque de découvrir trop tard que le préjudice était réel, mais juridiquement insuffisamment prouvé.
Me Laurent GIMALAC, Avocat spécialiste, Docteur en droit,
Ancien chargé de cours à l’UNSA.