Par Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.
L’annulation d’un refus de permis de construire ne met pas nécessairement fin au litige.
Lorsqu’un pétitionnaire obtient l’annulation d’une décision illégale de refus de permis, il peut, dans certaines hypothèses, rechercher la responsabilité de la commune ou de l’autorité compétente afin d’obtenir réparation des préjudices subis.
La difficulté tient toutefois à une distinction essentielle : l’illégalité de la décision administrative constitue une faute, mais cette faute ne suffit pas, à elle seule, à ouvrir droit à indemnisation intégrale.
Le demandeur doit encore démontrer l’existence d’un préjudice direct, certain et évaluable, en lien suffisamment étroit avec le refus illégal.
En matière d’urbanisme, cette exigence est particulièrement rigoureuse. Le juge administratif refuse d’indemniser les préjudices hypothétiques, les opérations immobilières insuffisamment avancées ou les pertes de chance trop incertaines.
Mais la jurisprudence récente montre également que l’indemnisation ne doit pas être regardée comme impossible. Les frais inutilement exposés, les frais d’architecte effectivement payés, certaines pertes de chance et, dans des cas bien établis, le manque à gagner peuvent être réparés.
1. La première étape : former une réclamation indemnitaire préalable
Avant de saisir le tribunal administratif d’une demande indemnitaire, il faut adresser à l’administration une demande préalable d’indemnisation.
Cette exigence résulte de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, selon lequel, lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention d’une décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle.
Cette règle a été renforcée par la jurisprudence du Conseil d’État. Dans son avis de Section du 27 mars 2019, le Conseil d’État a précisé qu’une requête indemnitaire peut être rejetée comme irrecevable en l’absence de décision préalable, même si l’administration n’a pas soulevé cette irrecevabilité en défense. Il a toutefois admis que cette condition puisse être régularisée si une décision expresse ou implicite intervient avant que le juge statue.
La demande préalable doit donc être rédigée avec soin. Elle doit identifier :
- la décision illégale à l’origine du dommage ;
- la faute imputée à l’administration ;
- les préjudices subis ;
- le lien de causalité entre la faute et ces préjudices ;
- le montant de l’indemnisation demandée ;
- les pièces justificatives permettant d’établir la réalité des dépenses ou pertes invoquées.
L’administration dispose, en principe, d’un délai de deux mois pour répondre. Son silence fait naître une décision implicite de rejet, qui peut ensuite être contestée devant le tribunal administratif.
Il est donc indispensable de conserver la preuve de l’envoi et de la réception de cette réclamation préalable.
2. L’illégalité du refus de permis constitue une faute, mais pas une garantie d’indemnisation
Lorsqu’un refus de permis de construire est annulé par le juge administratif, l’administration a en principe commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
Le Conseil d’État l’a rappelé de manière classique dans sa décision du 15 avril 2016, rendue à propos d’un refus illégal opposé à une société qui projetait une opération immobilière. Dans cette affaire, le maire avait refusé de délivrer le permis sollicité ; ce refus avait été annulé par le tribunal administratif ; la société avait ensuite recherché la responsabilité de la commune.
Mais l’existence d’une faute ne suffit pas.
Le juge vérifie ensuite si le préjudice invoqué présente un caractère direct et certain. Cette condition est centrale. Elle permet d’écarter les préjudices seulement éventuels, les bénéfices purement espérés ou les projets qui auraient pu échouer pour d’autres raisons.
Cette prudence explique que de nombreux recours indemnitaires échouent, alors même que le refus de permis avait été annulé.
3. Le préjudice doit être directement causé par le refus illégal
La causalité est souvent le point décisif du dossier.
Le requérant doit démontrer que le dommage invoqué trouve directement son origine dans la décision illégale. Si l’administration aurait pu légalement refuser le permis pour un autre motif, ou si le projet n’était pas suffisamment abouti, ou encore si le dommage résulte d’un choix propre du pétitionnaire, l’indemnisation peut être réduite ou refusée.
Le Conseil d’État rappelle d’ailleurs, dans sa synthèse consacrée au juge administratif et à l’urbanisme, que certains préjudices ne sont pas indemnisables faute de lien direct avec l’acte illégal. Il donne notamment l’exemple du préjudice subi par un architecte du fait du refus illégal opposé à son client, ou encore celui d’un acquéreur dont le dommage trouve directement son origine dans un contrat de vente et non dans l’acte administratif lui-même.
Cette exigence de causalité impose une analyse concrète.
Il ne suffit pas d’affirmer que le refus illégal a retardé ou compromis une opération. Il faut établir que, sans ce refus, le projet avait une chance sérieuse d’aboutir dans des conditions économiquement identifiables.
4. Les frais inutilement exposés sont plus facilement indemnisables
Les préjudices les plus aisément indemnisables sont les frais effectivement exposés en pure perte.
Il peut s’agir notamment :
- des frais d’architecte ;
- des frais d’études techniques ;
- des frais de géomètre ;
- des frais de dossier ;
- des frais financiers directement liés au projet ;
- des frais rendus inutiles par le refus illégal.
Sur ce point, la décision du Conseil d’État du 28 décembre 2023, n° 460492, est particulièrement intéressante.
Le Conseil d’État a jugé que les frais d’architecte engagés en vain en raison de refus illégaux de permis de construire constituent un préjudice indemnisable, sous réserve que les requérants justifient de leur paiement. Il a censuré la cour administrative d’appel qui avait refusé l’indemnisation au motif que ces frais étaient de toute façon nécessaires au dépôt des demandes de permis.
La cour administrative d’appel de Bordeaux, statuant après renvoi, a ensuite condamné la commune de Cussac-Fort-Médoc à indemniser les requérants. Dans son arrêt du 1er juillet 2025, elle a notamment retenu que les requérants justifiaient avoir engagé en vain certains frais en raison des refus de permis illégalement opposés, et leur a accordé une indemnisation totale de 55 859 euros.
Cette évolution est importante en pratique.
Elle montre que, même lorsque le manque à gagner reste difficile à démontrer, les frais réellement exposés peuvent constituer un poste indemnitaire solide, à condition d’être précisément documentés.
5. Le manque à gagner reste difficile à obtenir, mais il n’est plus absolument exclu
L’ancien article à actualiser indiquait, à juste titre, que le manque à gagner est traditionnellement regardé avec méfiance par le juge administratif.
La formule classique vient de la décision du Conseil d’État du 15 avril 2016, n° 371274 : la perte de bénéfices ou le manque à gagner résultant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d’un refus illégal de permis de construire revêt, en principe, un caractère éventuel et ne peut donc ouvrir droit à réparation.
Mais cette affirmation doit désormais être nuancée.
Le Conseil d’État admet que le manque à gagner puisse être indemnisé lorsque le requérant justifie de circonstances particulières permettant de regarder ce préjudice comme direct et certain.
Ces circonstances peuvent notamment résulter :
- d’engagements souscrits par de futurs acquéreurs ;
- de promesses d’achat suffisamment précises ;
- d’un état avancé des négociations commerciales ;
- d’éléments comptables permettant de déterminer le bénéfice raisonnablement attendu ;
- du caractère suffisamment avancé et réaliste de l’opération.
Le Conseil d’État a expressément rappelé cette nuance dans sa décision du 28 décembre 2023. Il a jugé que la perte de bénéfices ou le manque à gagner est en principe éventuel, mais qu’il en va autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, telles que des engagements de futurs acquéreurs ou l’état avancé des négociations commerciales.
Cette solution s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence rendue en matière de permis d’aménager, notamment la décision du 12 juillet 2017, dans laquelle le Conseil d’État avait déjà admis que le manque à gagner puisse être indemnisé lorsque les circonstances permettent d’en établir le caractère direct et certain.
Il ne faut donc plus écrire que le manque à gagner est toujours exclu. Il faut écrire qu’il est en principe exclu, mais susceptible d’être indemnisé dans des hypothèses probatoirement solides.
6. La qualité du demandeur influence l’appréciation du juge
Le juge administratif tient compte du comportement du pétitionnaire et de sa qualité.
La situation d’un particulier qui dépose un permis de construire pour une maison individuelle ne sera pas appréciée de la même manière que celle d’un promoteur immobilier ou d’un professionnel de l’aménagement.
Le Conseil d’État rappelle que l’attitude de la victime peut atténuer, voire exclure, la responsabilité de l’administration, notamment lorsque le demandeur a induit l’administration en erreur, a fait preuve d’imprudence, ou dispose d’une compétence professionnelle particulière dans le domaine immobilier.
Cette règle est logique.
Un professionnel de l’immobilier est supposé connaître les risques liés aux autorisations d’urbanisme, aux recours, aux règles de constructibilité et aux incertitudes attachées à une opération. Il lui sera donc plus difficile de soutenir qu’il pouvait légitimement tenir pour acquis le succès économique de son projet.
À l’inverse, un particulier peut parfois plus aisément démontrer qu’il a exposé des frais en pure perte ou subi un retard directement imputable à la décision illégale.
7. Les préjudices indemnisables en cas de refus illégal de permis
Les postes d’indemnisation les plus couramment invoqués sont les suivants.
7.1. Les frais d’architecte et d’études
Ils peuvent être indemnisés lorsqu’ils ont été engagés en vain en raison du refus illégal.
La décision du Conseil d’État du 28 décembre 2023 et l’arrêt de renvoi de la CAA Bordeaux du 1er juillet 2025 confirment l’intérêt pratique de ce poste de préjudice.
Encore faut-il produire les factures, notes d’honoraires, preuves de paiement, lettres de mission et justificatifs bancaires.
7.2. Les frais financiers
Les frais financiers peuvent être indemnisés s’ils sont directement liés à l’opération empêchée ou retardée.
Il peut s’agir, par exemple, de frais de portage, d’intérêts d’emprunt, de frais bancaires ou d’immobilisation de capital.
Mais le lien de causalité devra être rigoureusement démontré.
7.3. Le surcoût de construction
Lorsque le refus illégal a retardé l’opération, le pétitionnaire peut chercher à obtenir réparation de l’augmentation du coût de construction survenue pendant la période de blocage.
Ce poste est devenu particulièrement sensible depuis la forte hausse des coûts de construction observée ces dernières années. Il suppose toutefois de démontrer que le retard est bien imputable à l’administration, que le projet a ensuite été réalisé, et que l’augmentation des coûts est objectivement établie.
7.4. La perte de chance de vendre un terrain ou un lot
La perte de chance peut être indemnisée si elle est suffisamment sérieuse.
La décision du 28 décembre 2023 est ici précieuse, puisqu’elle admet que l’existence d’un engagement unilatéral d’achat puisse constituer une circonstance particulière permettant de donner au préjudice un caractère suffisamment direct et certain.
La preuve sera déterminante : promesse d’achat, compromis, échanges avec acquéreurs, attestations, financement, conditions suspensives, niveau d’avancement des négociations.
7.5. Le manque à gagner
Le manque à gagner reste le poste le plus difficile.
Il ne suffit pas de produire un bilan prévisionnel ou d’affirmer que l’opération aurait été bénéficiaire. Il faut démontrer que l’opération avait atteint un degré de certitude suffisant.
À défaut, le juge considérera le préjudice comme éventuel.
7.6. Le préjudice moral ou les troubles dans les conditions d’existence
Dans certains cas, notamment pour des particuliers, un préjudice moral ou un trouble dans les conditions d’existence peut être invoqué.
Mais là encore, il devra être circonstancié. La simple contrariété née d’un refus illégal ne suffit généralement pas.
8. Les facteurs pouvant limiter ou exclure l’indemnisation
Plusieurs éléments peuvent réduire ou exclure le droit à réparation.
8.1. L’administration aurait pu légalement refuser le permis pour un autre motif
Si le refus a été annulé pour un motif précis, mais que l’administration pouvait légalement refuser le permis pour un autre motif, le lien de causalité peut être discuté.
Dans ce cas, le requérant aura du mal à soutenir que le refus illégal lui a directement causé le dommage.
8.2. Le projet n’était pas suffisamment avancé
Un projet trop incertain, une opération commerciale à l’état d’intention ou des négociations embryonnaires ne suffisent pas.
Le juge exige des éléments objectifs.
8.3. Le comportement du pétitionnaire a contribué au dommage
Le comportement de la victime peut atténuer la responsabilité de l’administration.
Tel peut être le cas en présence d’une demande incomplète, d’une imprudence manifeste, d’une présentation ambiguë du projet, voire d’une erreur imputable au pétitionnaire lui-même.
8.4. Le demandeur a finalement obtenu un permis
Le fait d’obtenir ultérieurement un permis ne fait pas nécessairement obstacle à toute indemnisation.
L’arrêt de la CAA Bordeaux du 1er juillet 2025 montre qu’une indemnisation peut être accordée pour des frais engagés en vain, même si des permis ont finalement été obtenus à la suite de demandes ultérieures.
Mais cette circonstance peut limiter certains postes de préjudice, notamment le manque à gagner ou la perte définitive de l’opération.
9. Une actualité récente à ne pas négliger : le refus peut rester légal même si des prescriptions étaient envisageables
Une précision récente doit être intégrée à l’analyse.
Dans un avis du 11 avril 2025, n° 498803, le Conseil d’État a jugé que l’autorité administrative n’est pas, en principe, tenue de délivrer une autorisation d’urbanisme assortie de prescriptions spéciales lorsque le projet méconnaît les règles applicables. La possibilité de prescriptions ne rend donc pas nécessairement illégal le refus opposé par l’administration.
Cette solution peut avoir un effet indirect sur les actions indemnitaires.
En effet, si le refus est finalement regardé comme légal parce que l’administration n’était pas obligée de régulariser le projet par prescriptions, aucune faute ne pourra être retenue.
Cette jurisprudence invite donc à ne pas confondre deux questions :
- le projet aurait-il pu être autorisé avec des prescriptions ?
- l’administration était-elle juridiquement tenue de l’autoriser avec de telles prescriptions ?
La réponse à la première question ne suffit pas nécessairement à établir l’illégalité du refus.
Conclusion
L’annulation d’un refus de permis de construire peut ouvrir la voie à une action indemnitaire, mais cette action exige une démonstration rigoureuse.
Le demandeur doit d’abord former une réclamation préalable, puis établir l’existence d’une faute, d’un préjudice direct et certain, et d’un lien de causalité entre la décision illégale et le dommage invoqué.
Les frais engagés en vain, notamment les frais d’architecte ou d’études, constituent souvent les postes les plus solides. La jurisprudence récente du Conseil d’État du 28 décembre 2023 et de la CAA Bordeaux du 1er juillet 2025 confirme leur caractère indemnisable lorsqu’ils sont justifiés.
Le manque à gagner, en revanche, demeure plus difficile à obtenir. Il reste en principe regardé comme éventuel, sauf si le requérant produit des éléments précis démontrant que l’opération était suffisamment avancée : engagements d’acquéreurs, promesses d’achat, négociations commerciales abouties, données économiques fiables.
En pratique, la réussite d’une action indemnitaire ne dépend donc pas seulement de l’annulation du refus de permis. Elle dépend surtout de la qualité du dossier probatoire.
Il faut démontrer, pièces à l’appui, non seulement que l’administration a commis une faute, mais surtout ce que cette faute a réellement coûté.