L’arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 14 mars 2024 constitue une décision importante en matière de répartition des compétences entre les juridictions judiciaires et administratives lorsqu’un dommage est causé à l’occasion de travaux publics.
La question est classique, mais ses conséquences pratiques restent redoutables.
Lorsqu’une personne publique est à la fois bailleur d’un local commercial et maître d’ouvrage de travaux publics, le preneur victime de nuisances ou de pertes d’exploitation peut être tenté de saisir le juge judiciaire en invoquant le bail commercial, notamment l’obligation de délivrance et de jouissance paisible prévue par l’article 1719 du code civil.
Mais si le dommage trouve en réalité sa source dans des travaux publics, la compétence peut basculer vers le juge administratif.
L’arrêt du 14 mars 2024 rappelle ainsi que le choix du fondement juridique par le demandeur ne suffit pas à déterminer la juridiction compétente. Le juge doit rechercher la cause réelle du dommage.
1. Les faits : un bail commercial, une personne publique et des travaux publics
Dans cette affaire, la Ville de Paris, propriétaire d’un ensemble immobilier abritant le théâtre du Châtelet, avait donné à bail commercial à une société des locaux exploités à usage de brasserie-bar. Le théâtre ayant fait l’objet de travaux de rénovation, la locataire a assigné la Ville devant le juge judiciaire afin d’obtenir notamment le remboursement de loyers et de droits de voirie, ainsi que l’indemnisation des préjudices subis en raison des travaux. La Ville a alors soulevé une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative.
La difficulté était donc parfaitement identifiée : fallait-il raisonner à partir du contrat de bail commercial, ce qui conduisait vers le juge judiciaire, ou à partir de la nature des travaux litigieux, ce qui conduisait vers le juge administratif ?
La cour d’appel de Paris avait retenu la compétence judiciaire en considérant que le litige était fondé sur l’obligation du bailleur de garantir la jouissance paisible du local donné à bail.
La Cour de cassation censure ce raisonnement.
2. Le principe rappelé par la Cour de cassation : le juge administratif est compétent pour les dommages de travaux publics
La Cour de cassation rappelle d’abord un principe ancien : la juridiction administrative est seule compétente pour connaître de l’action en réparation des dommages survenus à l’occasion de la réalisation de travaux publics.
Elle ajoute toutefois une précision décisive.
Si le juge judiciaire est bien compétent pour connaître d’une action indemnitaire formée par le preneur d’un local donné à bail commercial par une personne publique, il ne l’est plus lorsque l’action tend, en réalité, à obtenir réparation de dommages de travaux publics.
La Cour formule ainsi la règle :
Si la juridiction judiciaire est compétente pour connaître d’une action en indemnisation formée par le preneur d’un local donné à bail commercial par une personne publique, la juridiction administrative est seule compétente pour connaître de l’action en indemnisation de dommages de travaux publics, alors même qu’il existe un bail commercial entre la personne publique pour le compte de laquelle sont effectués les travaux et la victime de ces dommages.
La solution est claire : l’existence d’un bail commercial ne suffit pas à absorber le contentieux des dommages de travaux publics dans la compétence judiciaire.
3. L’apport principal de l’arrêt : le juge doit identifier le fait générateur réel du dommage
L’intérêt de l’arrêt ne réside pas seulement dans l’affirmation de la compétence administrative.
Il réside surtout dans l’office imposé au juge judiciaire.
La Cour de cassation juge qu’il appartient au juge judiciaire, saisi d’une exception d’incompétence, de déterminer indépendamment du fondement juridique invoqué si les demandes indemnitaires tendent à la réparation de dommages causés par des travaux publics ou si elles se rattachent à un fait générateur distinct.
Cette formule est essentielle.
Le demandeur ne peut pas, par le seul choix de ses écritures, imposer la compétence du juge judiciaire en invoquant l’article 1719 du code civil, l’obligation de jouissance paisible, ou la responsabilité contractuelle du bailleur.
Le juge doit regarder au-delà de la qualification donnée par les parties.
Il doit se demander :
le dommage résulte-t-il directement des travaux publics ?
ou résulte-t-il d’un manquement propre du bailleur, distinct de la réalisation des travaux ?
les préjudices invoqués sont-ils imputables au chantier lui-même ?
ou à une faute contractuelle autonome ?
Cette distinction est déterminante.
Si le préjudice procède des travaux publics, la compétence appartient au juge administratif.
Si le préjudice procède d’un manquement contractuel distinct, le juge judiciaire peut rester compétent.
4. La double qualité de la personne publique ne suffit pas à maintenir la compétence judiciaire
La particularité de l’affaire tenait à la double qualité de la Ville : elle était à la fois bailleresse et maître d’ouvrage public.
La cour d’appel avait tenté de résoudre la difficulté en considérant que le juge judiciaire pouvait connaître du litige dès lors que la locataire invoquait une faute contractuelle du bailleur, sans pouvoir se prévaloir devant lui de la responsabilité sans faute du maître d’ouvrage public.
La Cour de cassation refuse cette approche.
Elle reproche à la cour d’appel de ne pas avoir tranché la question de fond dont dépendait la compétence : les préjudices invoqués étaient-ils imputables à une faute de la Ville en qualité de bailleur, ou aux travaux publics eux-mêmes ?
La distinction n’est donc pas purement théorique.
Elle conditionne l’ordre de juridiction compétent.
Le juge judiciaire ne peut pas se déclarer compétent au seul motif que le demandeur invoque un bail commercial. Il doit vérifier si le litige porte réellement sur l’exécution du bail ou sur la réparation de dommages de travaux publics.
5. La solution n’est pas absolue : les décisions du Tribunal des conflits du 17 juin 2024
L’arrêt du 14 mars 2024 pourrait donner l’impression que la qualification de travaux publics emporte toujours compétence administrative.
Ce serait aller trop vite.
Deux décisions du Tribunal des conflits du 17 juin 2024 sont venues nuancer l’analyse.
Dans ces décisions, le Tribunal des conflits rappelle que, s’il appartient en principe à la juridiction administrative de statuer sur les actions en responsabilité dirigées contre le maître de l’ouvrage ou les participants à l’exécution de travaux publics, il en va autrement lorsque le fondement de l’action engagée par la victime réside dans un contrat de droit privé.
Le Tribunal des conflits précise ainsi que, lorsqu’une personne privée est liée à une personne publique par un contrat de droit privé, elle ne peut, au titre de l’inexécution ou de la mauvaise exécution des obligations contractuelles, exercer contre cette personne publique qu’une action procédant de ce contrat, même si la cause du dommage réside dans la mauvaise réalisation ou l’absence de réalisation de travaux qui revêtent par ailleurs le caractère de travaux publics.
Cette jurisprudence est importante pour actualiser l’analyse.
Elle signifie que le critère des travaux publics demeure puissant, mais qu’il n’écrase pas toujours le contrat de droit privé.
Il faut donc distinguer deux hypothèses.
Première hypothèse : le dommage résulte de travaux publics extérieurs au contrat de droit privé. Dans ce cas, la compétence administrative est très probable, même si la victime est par ailleurs liée à la personne publique par un bail commercial.
Deuxième hypothèse : le dommage résulte de l’inexécution ou de la mauvaise exécution d’obligations prévues par un contrat de droit privé. Dans ce cas, la compétence judiciaire peut demeurer, même si les travaux prévus par le contrat ont par ailleurs la nature de travaux publics.
La difficulté consiste donc à identifier le véritable fondement de l’action.
6. Une grille de lecture pratique : contrat ou travaux publics ?
La solution peut se résumer ainsi.
Lorsque le preneur reproche à la personne publique un manquement propre à ses obligations de bailleur — défaut de délivrance, défaut d’entretien du local loué, impossibilité d’utiliser les lieux, manquement contractuel autonome — le juge judiciaire peut être compétent.
En revanche, lorsque le preneur demande réparation de préjudices résultant directement de la réalisation de travaux publics — perte d’exploitation due au chantier, nuisances, accès perturbé, bâches, fermeture d’un ouvrage voisin, troubles générés par l’opération publique — le juge administratif est compétent.
Cette frontière n’est pas toujours facile à tracer.
Le même dommage peut être présenté sous plusieurs angles.
Un restaurateur peut soutenir qu’il a subi une perte d’exploitation en raison d’un chantier public. Il peut aussi soutenir que son bailleur public n’a pas garanti la jouissance paisible des lieux. Mais le juge ne s’arrêtera pas à la qualification choisie. Il recherchera ce qui a réellement causé le dommage.
C’est précisément l’enseignement de l’arrêt du 14 mars 2024.
7. Les conséquences pratiques pour les locataires commerciaux de personnes publiques
La décision est lourde de conséquences pour les preneurs à bail commercial lorsque le bailleur est une commune, un établissement public, une métropole, un département, une région ou l’État.
Le preneur doit, avant d’agir, identifier avec précision :
la nature des travaux ;
la personne pour le compte de laquelle ils ont été réalisés ;
le lieu des travaux ;
le lien entre les travaux et le préjudice ;
l’existence éventuelle d’un manquement contractuel distinct du bailleur ;
les clauses du bail ;
le régime domanial du bien ;
l’existence d’autorisations d’occupation du domaine public, de conventions de chantier ou de décisions administratives liées aux travaux.
Une erreur de juridiction peut entraîner une perte de temps considérable.
Elle peut aussi poser des difficultés de prescription, de réclamation préalable, de compétence territoriale, voire de stratégie probatoire.
Devant le juge administratif, l’action indemnitaire suppose en principe une demande préalable à la personne publique, afin de faire naître une décision susceptible de recours. Devant le juge judiciaire, la logique procédurale est différente.
Le choix de la juridiction n’est donc pas un simple détail technique.
Il conditionne toute la stratégie du dossier.
8. Les conséquences pour les personnes publiques bailleresses
Les personnes publiques qui donnent des locaux à bail commercial doivent également tirer les conséquences de cette jurisprudence.
Elles ne peuvent pas se contenter de raisonner comme un bailleur privé ordinaire lorsqu’elles réalisent, dans ou à proximité des locaux loués, des travaux susceptibles d’affecter l’exploitation du preneur.
Elles doivent anticiper :
l’information du preneur ;
les conditions d’accès au local pendant le chantier ;
la signalétique ;
la visibilité du commerce ;
les droits de voirie ;
les clauses du bail relatives aux travaux ;
les éventuelles demandes de réduction de loyers ;
les risques de contentieux devant le juge judiciaire ou administratif selon le fait générateur du dommage.
La personne publique peut avoir intérêt, dans le bail ou dans des conventions séparées, à préciser le régime des travaux, les contraintes acceptées par le preneur, les obligations d’information, les limites de responsabilité et les modalités de dialogue en cas de perturbation d’exploitation.
Mais une clause contractuelle ne suffira pas à modifier l’ordre de juridiction compétent si le dommage relève véritablement du régime des dommages de travaux publics.
9. L’intérêt contentieux de l’arrêt : éviter les qualifications opportunistes
L’arrêt du 14 mars 2024 présente enfin un intérêt contentieux plus général.
Il empêche une partie de contourner la compétence administrative en habillant une demande indemnitaire de travaux publics sous les vêtements du droit civil ou du droit commercial.
Le juge judiciaire doit exercer un contrôle de qualification.
Cette exigence est saine.
Elle évite que la compétence juridictionnelle dépende uniquement de la rédaction de l’assignation.
Mais elle oblige aussi les praticiens à être extrêmement précis. Il ne suffit plus d’invoquer globalement des troubles de jouissance. Il faut distinguer les chefs de préjudice selon leur fait générateur.
Certains postes pourront éventuellement relever du juge judiciaire ; d’autres du juge administratif.
Il peut en résulter un contentieux éclaté, ou à tout le moins une discussion sérieuse sur la compétence.
Conclusion
L’arrêt de la Cour de cassation du 14 mars 2024 rappelle avec force que la juridiction administrative est compétente pour connaître de l’action en indemnisation de dommages de travaux publics, même lorsqu’il existe un bail commercial entre la personne publique et la victime.
Mais son apport principal est plus précis : le juge judiciaire doit rechercher, indépendamment du fondement juridique invoqué par le demandeur, si les préjudices dont réparation est demandée résultent de travaux publics ou d’un fait générateur distinct.
Cette solution doit toutefois être combinée avec les décisions du Tribunal des conflits du 17 juin 2024, qui rappellent que le contrat de droit privé peut conserver son effet attributif de compétence judiciaire lorsque le dommage invoqué procède de l’inexécution ou de la mauvaise exécution d’obligations contractuelles.
La ligne de partage est donc subtile.
Elle ne dépend ni exclusivement de la qualité de personne publique du bailleur, ni exclusivement de l’existence d’un bail commercial, ni même exclusivement de la présence de travaux publics.
Elle dépend du fait générateur réel du dommage.
En pratique, tout dossier de ce type impose donc une analyse préalable très rigoureuse : le dommage est-il né du bail, des travaux publics, ou d’une combinaison des deux ?
C’est cette qualification initiale qui déterminera le juge compétent, la procédure applicable, les délais à respecter et, très concrètement, les chances d’obtenir une indemnisation.
Me Laurent GIMALAC, Avocat spécialiste, Docteur en droit,
Ancien chargé de cours à l’UNSA.