Par Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.
Une commune n'est jamais à l'abri de poursuites pénales lorsqu'elle déverse des polluants dans un cours d'eau ou lorsque son système d'assainissement fonctionne mal. Le manque de moyens n'est pas, à lui seul, un sauf-conduit. Encore faut-il distinguer la responsabilité de la collectivité, personne morale, de celle du maire, personne physique : les conditions n'en sont pas identiques.
Deux incriminations complémentaires
Le code de l'environnement réprime à la fois l'atteinte à la faune piscicole et la pollution des eaux en général.
L'article L. 432-2 (Légifrance) punit de deux ans d'emprisonnement et de 18 000 euros d'amende le fait de jeter, déverser ou laisser écouler dans les eaux mentionnées à l'article L. 431-3, directement ou indirectement, des substances dont l'action ou les réactions ont détruit le poisson ou nui à sa nutrition, à sa reproduction ou à sa valeur alimentaire. Depuis la loi du 8 août 2016, le texte précise que le délai de prescription de l'action publique court à compter de la découverte du dommage — disposition utile pour les pollutions diffuses et anciennes.
L'article L. 216-6 (Légifrance) punit, lui, de deux ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le fait de jeter, déverser ou laisser s'écouler dans les eaux superficielles, souterraines ou marines des substances entraînant, même provisoirement, des effets nuisibles sur la santé ou des dommages à la flore ou à la faune (à l'exception des dommages déjà visés par les articles L. 218-73 et L. 432-2), ou des modifications significatives du régime d'alimentation en eau, ou des limitations d'usage des zones de baignade. Lorsque le rejet est autorisé par arrêté, l'infraction n'est constituée que si les prescriptions de cet arrêté ne sont pas respectées. Le tribunal peut imposer la restauration du milieu aquatique (procédure de l'article L. 173-9), et les mêmes peines s'appliquent à l'abandon de déchets en quantité importante dans les eaux. Comme pour l'article L. 432-2, la prescription court désormais à compter de la découverte du dommage.
L'articulation des deux textes a été clairement posée par la Cour de cassation : l'article L. 216-6 « punit les rejets intentionnels ou non intentionnels dans les eaux superficielles ou souterraines qui entraînent des dommages à la faune ou à la flore, à l'exclusion de la destruction du poisson, réprimée par l'article L. 432-2 du même code » (Crim. 16 janv. 2007, n° 03-86.502).
Un délit non intentionnel, mais qui suppose une faute
Il ne s'agit plus d'infractions purement matérielles. Depuis l'entrée en vigueur du code pénal le 1er mars 1994, l'élément moral doit être caractérisé : une imprudence, une négligence ou un manquement à une obligation de prudence ou de sécurité (article 121-3 du code pénal). En revanche, la preuve d'une mortalité piscicole effective n'est pas exigée : le délit de l'article L. 432-2 est constitué dès lors que les substances déversées étaient de nature à détruire le poisson ou à nuire à sa reproduction, peu important qu'aucun poisson mort n'ait été constaté (Crim. 18 juill. 1995, n° 94-85.249).
La responsabilité de la commune, personne morale
Contrairement à ce que pouvait laisser penser une lecture ancienne, ce n'est pas un texte spécial qui fonde la responsabilité pénale des collectivités : c'est le principe général de l'article 121-2 du code pénal, généralisé à toutes les infractions depuis le 31 décembre 2005. Les communes, les SIVOM et les autres personnes morales de droit public — dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public, comme l'assainissement — peuvent donc être déclarées pénalement responsables des délits de pollution commis pour leur compte par leurs organes ou représentants.
Cette responsabilité a une portée pratique considérable. La protection issue de la loi « Fauchon » du 10 juillet 2000 (faute qualifiée exigée des auteurs indirects, article 121-3, alinéa 4, du code pénal, repris pour les élus à l'article L. 2123-34 du CGCT (Légifrance)) ne bénéficie qu'aux personnes physiques. La commune, personne morale, peut donc être poursuivie sur le fondement d'une faute simple, alors même que le maire échapperait, lui, à toute condamnation faute de faute caractérisée. La question posée par le titre de cette chronique trouve là sa réponse la plus actuelle.
L'illustration la plus parlante est celle de la commune de Saint-Étienne, renvoyée devant le tribunal correctionnel comme personne morale pour des pollutions répétées du Furan liées à la saturation et à l'insuffisance de sa station d'épuration (Crim. 1er avr. 2008, n° 07-83.530). Devant la chambre de l'instruction, l'argument tiré de l'insuffisance des moyens financiers avait été écarté : la chambre régionale des comptes relevait que la hausse du prix de l'eau aurait dû permettre la mise aux normes, et que la commune aurait pu engager les travaux par étapes, « à proportion de ses moyens ». On notera toutefois que la Cour de cassation n'a, dans cette affaire, statué que sur la recevabilité du pourvoi (article 574 du code de procédure pénale) et ne s'est pas prononcée au fond : ce raisonnement est celui des juges du fond, non un arrêt de principe de la chambre criminelle.
Plus récemment, la chambre criminelle a cassé un non-lieu rendu au profit d'une commune dont la mauvaise gestion des eaux usées et pluviales avait pollué une rivière, jugeant que ces seules constatations ne pouvaient justifier l'absence de poursuites (Crim. 10 déc. 2013, n° 13-80.546, visant expressément les articles L. 216-6 et L. 432-2). Le signal est net : un défaut durable d'assainissement peut caractériser une charge suffisante de négligence.
La responsabilité du maire : une faute appréciée in concreto
S'il n'existe pas, à la charge du maire, d'obligation générale de sécurité, il dispose de pouvoirs de police propres lui permettant de prévenir et de faire cesser les pollutions. Son abstention peut donc constituer une négligence pénalement sanctionnable.
C'est ce qui a été jugé pour le maire d'une commune où le réseau communal laissait s'écouler dans un ruisseau des eaux usées et du lisier issus d'exploitations agricoles. Le maire soutenait que la commune ne disposait pas des moyens financiers nécessaires aux travaux d'épuration ; les juges ont retenu qu'il pouvait, au titre de ses pouvoirs de police, réglementer ou interdire l'écoulement du purin, et avait commis une négligence en s'abstenant de le faire (Trib. corr. Chaumont, 17 mai 1994, D. 1995. 191, note D. Guihal ; confirmé en appel par la cour d'appel de Dijon, puis Crim. 18 juill. 1995, n° 94-85.249, la chambre criminelle s'en tenant à l'appréciation souveraine des juges du fond).
Mais l'insuffisance des moyens peut aussi exonérer l'élu lorsqu'il démontre avoir accompli des diligences normales. Le maire de Mauriac a ainsi été relaxé : confronté à la nécessité de construire une seconde station d'épuration d'un coût de 8 à 10 millions de francs, il avait engagé études et travaux selon des priorités raisonnables, la décision de financement relevant d'ailleurs du conseil municipal et non de lui personnellement (Crim. 2 mai 2001, n° 00-84.580). La responsabilité du maire s'apprécie donc concrètement, au regard de ses compétences, de ses pouvoirs, des moyens dont il disposait et des difficultés propres à ses missions (article L. 2123-34, alinéa 1er, du CGCT).
Les gestionnaires de l'assainissement également exposés
La responsabilité pénale n'épargne pas les exploitants délégataires. Le directeur régional d'une compagnie fermière a été condamné pour avoir, pendant les travaux de rénovation d'une station, fait déverser dans une rivière des eaux n'ayant subi qu'une décantation primaire, alors que le débit du cours d'eau était fortement réduit (Crim. 25 oct. 1995, n° 94-82.459, publié au Bulletin criminel ; affaire de la prud'homie des marins-pêcheurs de Palavas-les-Flots).
De même, le déversement, pendant des travaux de rénovation, d'eaux usées non traitées dans une rivière au débit insuffisant après une période de sécheresse a entraîné la condamnation tant du chef de secteur que de la société exploitante, déclarée pénalement responsable comme personne morale (Crim. 23 mai 2000, n° 99-85.467).
La condamnation n'est toutefois jamais automatique. Le représentant d'une compagnie fermière a été relaxé pour une pollution causée, à la suite d'une panne de pompage, par le déversement des eaux usées d'un abattoir dans le réseau pluvial : faute de démontrer qu'il connaissait le risque ou la panne survenue inopinément, aucune négligence particulière ne pouvait lui être reprochée (CA Caen, 4 nov. 1994, Penguily, cité au Répertoire Dalloz des collectivités territoriales).
Au-delà des stations d'épuration
Les stations d'épuration ne sont pas les seuls services communaux concernés. Le président d'un SIVOM a été condamné en raison d'écoulements provenant d'une décharge, au motif « que le terrain d'assiette avait la forme d'un vallon au bas duquel coulait un ruisseau […], que l'absence d'étanchéité du mur limitant la décharge et l'insuffisante efficacité des dispositifs de récupération laissaient des liquides toxiques s'écouler… » (Trib. corr. Mende, 17 août 1995, cité au Répertoire Dalloz des collectivités territoriales, n° 173).
En conclusion
Ni les communes, ni les maires, ni les exploitants délégataires ne sont à l'abri de sanctions pénales lorsqu'ils laissent des polluants gagner un cours d'eau ou lorsque le système d'assainissement fonctionne mal. L'invocation du manque de moyens n'est pas une excuse de principe : elle ne joue, pour l'élu personne physique, que s'il prouve avoir accompli les diligences normales que sa fonction commandait — et elle reste sans effet sur la responsabilité de la commune elle-même, qui peut être poursuivie sur une simple négligence.
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