Par Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.
À la suite d'événements climatiques majeurs — tel le passage de la tempête Xynthia dans la nuit du 27 au 28 février 2010 sur le littoral atlantique —, un certain nombre de terrains de camping font l'objet d'arrêtés administratifs de fermeture définitive, en raison de risques de submersion marine ou d'inondation. Les exploitants concernés se trouvent souvent démunis face à cette mesure et ignorent les voies de recours dont ils disposent pour obtenir réparation.
Deux voies distinctes doivent être envisagées, devant deux ordres de juridiction différents : l'indemnisation au titre de la responsabilité de la personne publique compétente (juge administratif), et l'indemnisation au titre de l'expropriation, lorsque la fermeture s'accompagne d'un arrêté de cessibilité (juge judiciaire de l'expropriation).
1. L'indemnisation au titre de la responsabilité : une action dirigée contre la commune, non contre l'État
Le fondement juridique
Le pouvoir de fermer un terrain de camping exposé à un risque d'inondation ou de submersion relève, en principe, de la police municipale du maire, en application du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (texte en vigueur sur Légifrance), qui charge l'autorité municipale de « prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser […] les accidents et les fléaux calamiteux […] tels que […] les inondations ».
Lorsque le maire reste en défaut d'agir, le préfet peut se substituer à lui après une mise en demeure restée sans résultat, en application de l'article L. 2215-1 du même code. C'est ce mécanisme de substitution qui est le plus souvent utilisé en pratique : le préfet signe l'arrêté de fermeture, mais il agit au nom de la commune, dans l'exercice du pouvoir de police du maire — et non au nom de l'État.
Le principe : une responsabilité sans faute possible, mais strictement encadrée
Le Conseil d'État a posé le principe selon lequel l'exploitant d'une installation fermée sur ce fondement peut être indemnisé, même en l'absence de texte le prévoyant expressément, dès lors que le préjudice subi excède les aléas normaux de l'exploitation et revêt un caractère grave et spécial :
« En l'absence même de dispositions le prévoyant expressément, l'exploitant d'une installation dont la fermeture a été ordonnée sur le fondement des pouvoirs de police dévolus au maire par le 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour prévenir les conséquences d'éventuelles inondations, est fondé à demander l'indemnisation du dommage qu'il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial » (CE, sect., 25 juillet 2007, Leberger et époux Cortie, n° 278190, publié au recueil Lebon — décision sur Légifrance).
Le Conseil d'État y précise également que le seul fait que l'arrêté de fermeture poursuive un but de sécurité publique ne suffit pas, à lui seul, à exclure cette responsabilité sans faute.
⚠️ Une mise en garde s'impose. Dans cette affaire même, le Conseil d'État, réglant le litige au fond, a rejeté la demande d'indemnisation : le camping concerné (le Clos Saint-Elme, à Port-Vendres) avait été créé en 1966 sur un site déjà exposé à un risque élevé d'inondation — un décès y étant d'ailleurs survenu dès 1971. La fermeture n'a donc pas été regardée comme un aléa « excédant » ceux normalement liés à ce type d'exploitation. La condition du caractère « grave et spécial » du préjudice est appréciée strictement par le juge administratif, et l'ancienneté du risque connu par l'exploitant joue souvent en défaveur de l'indemnisation.
Et surtout : c'est la commune qui est visée, pas l'État. Le Conseil d'État a jugé que la cour administrative d'appel avait commis une erreur de droit en exonérant trop rapidement la commune de sa responsabilité sans faute — la demande dirigée contre l'État, elle, avait à bon droit été rejetée dès l'origine. Cette solution a été récemment réaffirmée, dans une espèce très proche impliquant également un camping fermé après Xynthia sur la commune d'Aytré (Charente-Maritime), la cour y relevant que le préjudice résulte de « la mesure de police administrative prise par le préfet […] par substitution au maire de la commune […] et, partant, au nom de la collectivité territoriale » (CAA de Bordeaux, 6e ch., 24 juin 2019, Société Espace Loisir, n° 17BX01819 et 17BX01839 — décision sur Légifrance). Dans cette même affaire, les demandes fondées sur une faute de l'État ou de la commune (défaut de plan de prévention des risques, classement d'urbanisme inadapté) ont été rejetées, la cour ayant jugé que l'ampleur de la tempête Xynthia n'était pas anticipable à la date des faits déterminants.
Points de procédure à ne pas négliger
- Une réclamation préalable indemnitaire doit obligatoirement être adressée à la collectivité avant toute saisine du juge administratif.
- Le délai de la prescription quadriennale (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968) court en principe à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au cours de laquelle le dommage a été subi ; ce délai a fait l'objet d'un débat contentieux dans l'affaire d'Aytré précitée et mérite une vigilance particulière.
2. L'indemnisation devant le juge judiciaire de l'expropriation : l'arrêté de cessibilité
Indépendamment de l'action en responsabilité, l'État peut proposer de racheter le terrain fermé, dans le cadre de la procédure d'expropriation pour risques naturels majeurs (article L. 561-1 du code de l'environnement). Un arrêté de cessibilité est alors pris par le préfet, et l'indemnité est fixée par le juge judiciaire de l'expropriation en cas de désaccord.
L'exemple du camping d'Aytré (Charente-Maritime)
Par arrêté du 1er juillet 2010, le préfet de la Charente-Maritime a prononcé la fermeture du « Camping de la Plage », exploité à Aytré par la SARL ESPACE LOISIR, en raison du danger de submersion marine et de l'impossibilité d'assurer des travaux de protection suffisants. Une enquête d'utilité publique et une enquête parcellaire ont été organisées du 29 avril au 29 mai 2013, et un arrêté de cessibilité est intervenu le 21 octobre 2013.
Devant le juge de l'expropriation, deux méthodes d'évaluation s'opposaient :
L'État s'appuyait sur la méthode de la valeur locative théorique : sur la base d'un chiffre d'affaires moyen de 605 000 € sur les trois dernières années, il appliquait un taux de 15 % pour obtenir la valeur locative, puis un taux de capitalisation de 9 %, soit 605 000 × (15/100) × (100/9) = 1 008 333 €, arrondis à 1 000 000 €.
La SARL ESPACE LOISIR proposait quant à elle une évaluation par éléments de comparaison, en s'appuyant sur la cession d'un camping voisin.
La Cour d'appel a écarté la méthode de l'État et retenu celle de la comparaison :
« Si la méthode proposée par l'État reposant sur la valeur locative théorique est parfaitement adaptée aux immeubles de rapports, elle ne l'est pas dans la présente instance concernant une exploitation de camping. En outre, des éléments de comparaison pertinents existent puisqu'ils consistent en des exploitations de camping très proches géographiquement » (Cour d'appel de Poitiers, chambre de l'expropriation, 27 avril 2016, n° 15/00001, arrêt n° 21, confirmant le jugement du juge de l'expropriation de La Rochelle du 15 mai 2015).
⚠️ Précision utile pour le lecteur : le montant de 1 000 000 € n'est pas celui qui a finalement été retenu. Il ne s'agissait que de la proposition de l'État, rejetée par la cour. En retenant la méthode par comparaison (150 €/m²), la cour a fixé l'indemnité globale à 8 092 406,58 €, décomposée comme suit :
Poste d'indemnisation
Montant
Expropriation des terrains (28 739 m² à 150 €/m²)
4 310 850,00 €
Expropriation des immeubles bâtis
1 496 250,00 €
Perte du fonds de commerce
1 395 202,00 €
Travaux sur la piscine
162 374,38 €
Indemnité de remploi sur le foncier
583 710,00 €
Indemnité de remploi sur le fonds de commerce
139 520,20 €
Frais de déménagement
4 500,00 €
Total
8 092 406,58 €
Cette décision a été confirmée en appel administratif : la cour administrative d'appel de Bordeaux a rappelé, dans l'affaire précitée du 24 juin 2019, que cette somme avait bien été allouée par le juge de l'expropriation, confirmé par la cour d'appel de Poitiers.
Point de vigilance méthodologique : la demande au titre du préjudice commercial (perte d'exploitation) a en revanche été déclarée irrecevable devant le juge de l'expropriation, celui-ci n'étant pas compétent pour en connaître — cette demande relève de la compétence du juge administratif, dans le cadre de l'action en responsabilité examinée en première partie. Les deux contentieux sont donc complémentaires et doivent être menés de façon coordonnée pour couvrir l'ensemble des préjudices.
En synthèse : deux actions à combiner
- Devant le juge administratif (TA puis, le cas échéant, CAA), une action en responsabilité — dirigée en priorité contre la commune et non contre l'État lorsque la fermeture procède d'une substitution du préfet au maire —, pour les préjudices non couverts par l'expropriation (notamment le préjudice commercial), sous réserve de la condition stricte du préjudice grave et spécial.
- Devant le juge judiciaire de l'expropriation (TJ puis cour d'appel), en cas d'arrêté de cessibilité, la contestation du montant de l'indemnité d'expropriation, où le choix de la méthode d'évaluation (valeur locative théorique ou éléments de comparaison) est déterminant et relève du pouvoir souverain du juge du fond.
Il est vivement conseillé à l'exploitant concerné de se faire accompagner par un avocat dès la notification de l'arrêté de fermeture, tant pour former en temps utile la réclamation préalable indemnitaire que pour orienter la stratégie contentieuse entre ces deux voies de recours.